#InPerfecciones
Mucho hay que hacer para diseñar un esquema que sea fiable, veloz y transparente para que la ayuda y reconstrucción tras los desastres naturales sea expedita.
Alejandro Animas Vargas / @alexanimas
animasalejandro@gmail.com
La región de la huasteca, donde convergen los estados de Veracruz, Puebla e Hidalgo, ha sufrido severos estragos por las lluvias intensas que han afectado tanto a la población como a viviendas y bienes materiales. Ante esta situación, ha vuelto a la discusión pública el Fondo de Desastres Naturales (FONDEN), mecanismo creado en 1996 para contar con disponibilidad de recursos y así garantizar una respuesta inmediata ante emergencias provocadas por fenómenos naturales.
El FONDEN contaba con dos vertientes, la operación del programa y el financiamiento. La Secretaría de Gobernación era responsable de la operación y coordinación, mientras que los recursos provenían del presupuesto público. Para que la ayuda fluyera a los afectados, se tenían que cumplir una serie de requisitos, como una declaratoria oficial de desastre natural, cuantificación y evaluación de daños, integración documental y aprobación de los recursos, entre otros. Las entidades federativas debían identificar los municipios afectados y cuantificar los daños (lo que les permitiría recibir recursos) y cuantificar el daño sufrido; la federación revisaba los reportes de manera interinstitucional y se aprobaban los recursos. Cabe señalar que parte de la ayuda se liberaba de inmediato y la justificación era a posteriori. Pese a que el FONDEN contaba con Reglas de Operación desde 1999 (las cuales se fueron actualizando en diversas ocasiones), el proceso era lento.
El financiamento del FONDEN provenía de las arcas públicas y estaba etiquetado como un programa presupuestario. Posteriormente, los recursos no ejercidos se depositaban en un fideicomiso público con el mismo nombre de FONDEN. El fideicomiso es un instrumento finaciero que permite que en el caso de haber remanentes en un año fiscal, éstos no tengan que enterarse a la Tesoria de la Federación (TESOFE), sino que se mantienen disponibles.
Ante la variabilidad en la magnitud de los desastres naturales y de sus consecuencias, en 2006 se incluyó en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la obligatoriedad para que en el Presupuesto de Egresos de la Federación, se destine un porcentaje anual no menor de 0.4 % anual al FONDEN y actividades relacionadas. Esta obligatoriedad desapareció en 2020. Ese año, el titular del poder ejecutivo decide eliminar 109 fideicomisos, entre ellos el denominado FONDEN, pero se mantiene el programa presupuestario del mismo nombre.
Por lo que toca a la operabilidad del programa, en julio de 2021 se abrogan las “Reglas Generales del Fondo de Desastres Naturales” y un mes después se publican los “Lineamientos del Programa para la Atención de Emergencias por Amenazas Naturales”. El procedimiento que ahí se establece incia con una declaratoria de emergencia por parte de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (antes lo hacia la Secretaría de Gobernación), y luego se especifican los diferentes pasos que hay que dar para la cuantificación y entrega de las ayudas, detallandose hasta los formatos y lo que se puede solicitar. Las 65 páginas de los líneamientos no parecen agilizar los procesos.
Tenemos así que pese a desaparecer el fideicomiso, el programa presupuestal FONDEN sigue recibiendo recursos anualmente, por lo que están sujetos al calendario fiscal, es decir, se tiene que establecer de antemano, cuánto dinero se requerirá por mes, y en caso de no necesitarse o de que fuera insuficiente durante ese mes, se debe hacer una adecuación presupuestaria y esperar que haya fondos. Es importante aclarar que el dinero presupuestal no está en el banco esperando ser retirado, sino que va de la mano de los ingresos recaudados por el gobierno. Si para fin de año no se ejercieron todos los recursos, éstos deberan regresarse a la TESOFE. La Auditoría Superior de la Federación reporta que al cierre del fideicomiso se contaban 51.4 mil millones de pesos disponibles.
Por lo que toca a los recursos que anualmente se destinan al FONDEN, de acuerdo con lo reportado en el portal de transparencia presupuestaria de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en 2018 (un año después de los terremotos en Oaxaca y CDMX de 2017) se destinaron 24.6 mil millones de pesos (mmdp). Ya en 2019 con la nueva administración, fueron etiquetados 3.6 mmdp; para 2020, último año del fideicomiso, todavía baja un poco más para quedar en 3.3 mmdp.
Al final de cada año, tras las modificaciones al presupuesto, vemos que en 2018, los 24.6 mmdp asignados aumentaron a 33.4 mmdp; en 2019, de 3.6 mmdp iniciales se registraron al final 5.1 mmdp; y en 2020, curiosamente el año de la cancelación del fideicomiso, los 3.3 mmdp se incrementaron para llegar a 27.3 mmdp. Una posible explicación al inusual aumento en 2020 es que de esta manera se inyectaron recursos al fideicomiso que regresarían a la TESOFE y podían ejercerse libremente.
A partir de 2021, ya con el nuevo esquema, aumentan los recursos al FONDEN para alcanzar ese año 8.7 mmdp, 9.0 mmdp en 2022, 17.1 mmdp en 2023, 17.9 mmdp en 2024, 18.9 mmdp en 2025 y para 2026, el proyecto del PEF le ha destinado 19.4 mmdp. Esto que debería ser una buena noticia, al revisar las modificaciones anuales vemos que no es así, ya que que en todos los años se han hecho disminuciones significativas. Así, en 2021 los recursos asignados al FONDEN bajaron de 8.7 mmdp a 2.6 mmdp; en 2022, la caída fue 9.0 mmdp a 1.6 mmdp; en 2023, los 17.1 mmdp iniciales terminaron en 7.0 mmdp; para 2024, los 17.9 mmdp se redujeron a 8.9 mmdp; y en el reporte del ejercicio del gasto para el segundo trimestre de 2025 ya se observa una disminución de 2 mmdp.
Lo peor no son las disminuciones que el programa presupuestario FONDEN ha tenido sistemáticamente desde 2021, ya que el monto pagado en todos estos años ha sido cero. Es decir, los recursos asignados incialmente, se modificaron a la baja y al final se han regresado completos a la TESOFE. Es probable que en la libre reasignación se pudieran destinar a otras dependencias u órdenes de gobierno para atender emergencias, pero sin que haya claridad al respecto. Por el contrario, el fideicomiso FONDEN presentaba en sus reportes financieros a quiénes, cuánto y cuándo se les pagaba.
Las quejas por la falta de apoyo oportuno siguen creciendo (ahora se agrega que los “servidores de la nación levanten un censo). Los Lineamientos mantienen zonas discrecionales, como por ejemplo, lo de a quién incluir en la declaratoria de emergencia, como sucedió tras el huracán Otis en 2022, cuando el gobierno estatal emitió una declartoria inicial de 47 municipios afectados, pero días después el número de municipios se redujo a 2.
Mucho hay que hacer para diseñar un esquema que sea fiable, veloz y transparente para llevar la ayuda de forma inmediata y reconstruir la infraestructura dañada a la brevedad posible. Si se acusó que el anterior esquema era opaco, el nuevo no parece ser más transparente; si se habla de corrupción en el anterior mecanismo, tampoco parecer ser la falta de demandas ante los presuntos culpables, la acción más inhibidora.
